跨境数据流的经济效益之美国的通讯

在过去的几年中，1998年电子商务工作计划的几次讲习班，讨论会和各种意见书提高了跨境数据流对数字经济和WTO电子商务讨论的重要性和相关性。1以下呈件更详细地探讨了跨境数据流在多大程度上创造了新的贸易和经济机会，同时还讨论了适当的监管方法或应对措施。

首先，回顾有关如何使用数据创造经济价值的现有研究和分析，以探索在数字经济中收集，分析和使用的数据的广度和范围的各个方面，以及为世贸组织未来有关支持数字增长并确保监管平衡的政策措施的可能讨论提供有用的背景。经合组织进行的研究清楚地表明了互联网和其他信息通信技术（ICT）如何驱动新的商业模式的发展，这些新的商业模式正在改变生产和交易商品和服务的方式和地点（OECD，2017a和2018）。大量借鉴了经合组织的研究和对该领域文献的评论，这些研究表明在这个数字时代，贸易和生产在很大程度上依赖于跨国际边界的移动，存储和使用数字信息（数据）。美国有兴趣探索与世贸组织其他成员更深入地分享这项研究的机会，以此作为本报告的后续行动。

在电子商务工作计划下进行的讨论突出表明，在境内和境外无所不在的数据交换引起了政府和公民对收集，传输和使用大量信息的后果的关注。与隐私和安全性有关的担忧导致要求对互联网和数据流进行更多监管。结果，政府越来越寻求规范数据的跨境传输，或者要求将数据存储在本地。

这些措施的含义尚未得到充分理解，导致了两极化的辩论。一方面，人们担心新出现的措施对商业活动的影响以及从数字贸易中受益的能力；另一方面，对于实现合法的公共政策目标（例如保护隐私）存在担忧。面临的挑战是要找到一种平衡点，以实现关键的公共政策目标，同时又要保留数据支持的贸易带来的重大经济和贸易利益。

为了支持工作计划在这一领域的进一步讨论，并与部长们关于“振兴我们的工作”的指示相一致，2美国正在寻求通过提交该文件，促进会员对什么是数据以及如何理解数据的理解。它支持经济活动和贸易。

数据与数字转换

将数字技术整合到日常生活和工作中的作用无非是革命性的。数字化已经渗透到经济活动的方方面面，而且其影响只会持续扩大和加速。数字化使消费者能够访问来自世界各地的全球信息和产品，从而日益增强了他们的能力。它们受益于更好的偏好匹配，更低的价格，更多的品种和更大的便利性（USITC，2013）。

数字化也催生了新的“信息产业”，例如云计算和数据分析，它们正在为GDP做出重要贡献（OECD，2017b）。数据的使用还通过促进新的生产革命并改变了粮食的种植和分配方式，改变了制造业。它还正在改变发展援助提供者在改善经济增长，健康，备灾和其他发展优先事项方面如何应对和克服关键挑战。

这种数字化转型导致国家内部和国家之间的数据流空前增加。对全球带宽使用的估计表明，2009年至2013年之间的年复合增长率约为40％（TeleGeography，2015年），而最近的研究表明，2014年的数据传输量是2005年的45倍（MGI，2016年）。据估计，这将为全球经济活动贡献7.8万亿美元，占全球GDP的10％（MGI，2016）。变化的速度没有丝毫放缓的迹象。发达国家和发展中国家的互联网经济规模预计都将继续增长。

什么是数据？

随着数据越来越成为经济活动和贸易的命脉，重要的是要了解数据的含义，流向以及如何从其使用中获取价值。互联网是“网络网络”，因此，它依赖于跨网络传输数据的能力（Mandel，2014年）。从一台计算机发送到另一台计算机的文件首先被分解为“信息包”，然后通过网络传输到目的地。每个数据包可能会采用不同的路由，具体取决于数据包的大小和网络中的流量，并且在到达时，将数据包重组以重现原始文件。

数据的应用为个人，企业和经济创造了价值。例如，具有100个个人购物条目的Excel文件可能会与具有100个个人健康记录的Excel文件占据相同的存储空间，但是根据最终用户（超级市场或健康服务提供商）的观点，其潜在价值是非常不同的。合并后的数据的价值大于其各个部分的总和时，其价值也会增加。例如，将购物条目与对营养的兴趣相关联可以使广告针对健康意识较强的购物者。此外，随着业务动态的变化，今天未使用的信息明天将变得有价值。

作为一种经济类别，数据被描述为新石油（《经济学人》，2017年），但是这种描述具有误导性。尽管对经济至关重要，但数据并不稀缺，因此不能穷尽或轻易垄断。此外，一个人（或公司）对数据的使用并不能阻止其他人（或公司）对数据的使用：几乎可以免费复制和传输数据。试图在特定区域内围栏数据（好像它是需要保护的稀缺资源）可能是特别自欺欺人的：通常只有将数据集成到使用以下数据集的更广泛的交互式系统中才能实现数据的价值：跨越不同的人口和领土。从富人中排除自己，多样化的数据环境可能只会否认经济可以通过这种互动产生有价值的见解和效率。关于健康，天气和土壤的数据只是受益于全球整合的数据集的一些明显示例。

公司如何使用数据？

在全球价值链（GVC）的数字化世界中，公司越来越依赖数据来支持其活动，无论是进行研发（R＆D），协调生产还是覆盖客户和供应商。跨境数据流使国际生产网络得以组织，有助于产生与全球价值链相关的收益（见OECD，2013b和Kowalski等，2015）。GVC依靠跨边界移动的数据来提供对地理位置分散的流程的总体控制和协调。公司使用来自其全球分支机构的数据来进行大量内部或后台任务甚至常规决策。这可能包括将人力资源（HR）数据移入和移出总部，将数据发送到国外的R＆D设施，使用基于云的软件，管理生产流程并从事售后服务。有效的供应链管理不仅要求商品，服务和资金的顺畅流动，还要求思想和管理知识的顺畅流动（Baldwin，2012）。

无论是通过使用通过互联网提供的生产力增强软件和技术，还是对当前生产性资源的优化使用，使用新颖，先进且价格合理的数字解决方案都可以帮助提高生产力。此外，使用新的数字解决方案可能有助于降低供应商的搜索成本并提高与国际供应商的合同安排的可靠性（Besedes，2008年），从而可以减少国际交易中的搁置（Ornelas和Turner，2008年） ）。

跨边界移动数据也是快速增长的新服务供应模型的重要组成部分，例如云计算，大数据分析以及与新兴物联网（IoT）相关的服务。这些新的信息产业为企业从事国际经济活动提供了新的机会。数据流可以帮助公司更有效地扩大提供此类服务的规模，在遥远的市场中找到新客户，并整合到扩展的或新的价值链中，并且可以成为提供以前难以提供的服务的渠道。贸易（例如医疗或会计服务）。

数据既用作生产，货物和服务交付的输入，又用作数字产品或服务中的产出。数据的使用遍及整个经济领域。我们再也不能将数据视为与ICT企业有关的问题，重要的是，与跨境使用数据相关的收益可能特别有益于发展中国家的中小企业和企业。实际上，数字技术最显着的效率提升通常归因于非ICT行业，例如医疗保健，交通运输，甚至是农业（MGI，2016年）。

哪些类型的公司使用数据？

越来越明显的是，数据与现代经济的各个部门相关，从农业到运输再到制造业。最初最容易受到跨境数据流影响的公司是在ICT部门运营的公司（这些行业与所有其他部门的集成度越来越高）。例如：云计算，其中信息在与用户访问不同国家的远程服务器上存储和处理。大数据分析和处理，其中通常对来自不同国家的大型数据集进行编译和分析，以为业务决策或研究成果提供信息；互联网广告，公司出售或使用有关在线购买或互联网浏览行为的个性化或汇总的消费者行为信息；

但是，跨境数据使用不仅限于技术公司或ICT公司。所有经济领域的公司在日常运营中都使用电子支付系统进行国际交易，基于Internet的广告和零售以接触全球客户以及云计算。商品和服务的生产包括在流程的每个步骤中传递信息。

例如： • 现在，大型采矿业务通常会跨边界管理和控制采矿资产（卡车和采矿设备）。 • 汽车制造商越来越多地根据与驾驶行为有关的信息提供个性化服务，这些信息可以向驾驶员发出机械故障或交通信息的警报。通常，该信息的处理集中在驾驶汽车以外的国家/地区。 • 在航空中，性能数据是在飞行途中收集的，目的是识别潜在的维护问题，并在飞机降落之前向地面人员提醒任何问题。 • 传统服务，特别是在跨边界（即通过模式1）进行服务时，总是依赖于数据传输。诸如会计或律师事务所之类的咨询业务可能需要转移诸如客户购买之类的个人信息或有关员工的个人文件。从事医疗诊断服务的公司通常会在线向客户提供诊断信息，但也可能需要转移病历文件。同样，研究疾病治疗方法的医学研究组织也依赖于在全球范围内收集并集中分析的健康数据。 • 在农业领域，随着传感器将现实世界转换为机器可读格式的能力增强，“数据传播”正在发生。尽管农业通常代表着数字技术采用范围的低端，但是农业和食品中的过程却越来越数字化。例如，传感器收集的土壤湿度数据，结合天气预报，土壤测绘和农作物信息，可用于灌溉系统的自动优化。数据越来越多地用于响应消费者对生产信息不断增长的需求。产品包装现在可以包括生产该产品的农夫的姓名，或选择要出售的水果的劳工的姓名。这有助于消费者做出购买决定，并开辟了新的应对方式，

数据如何使中小企业和发展中国家受益？

通过国际数据传输，可以创建新型的中小型企业：“天生全球性”的“微型跨国公司”（MGI，2016年）。获得免费或价格优惠的在线商业服务有助于提高其竞争力，帮助中小企业克服传统障碍进行国际贸易。例如，云计算允许中小型企业以很少的前期投资就可以访问IT服务，因此可以响应需求的变化而迅速扩展其IT功能。更好，更快地获取关键知识和信息还可以帮助中小型企业克服信息方面的不利条件，并在更稳定的基础上进行竞争。最后，互联网和国际数据传输可帮助中小型企业提高其获取和履行全球合同以及访问全球供应链的能力，以及覆盖多个市场中没有本地业务的消费者。结果，中小型企业越来越成为全球价值链中的牵头公司，并与其他中小型企业作为投入的提供者建立联系（Meltzer，2015）。

数字时代提供的机会不仅限于发达国家的公司。在发展中国家，越来越多的移动设备可以访问Internet，这带来了一系列新的经济机会。移动设备正用于联系客户，执行金融交易，建立客户数据库以及协调国内外的及时供应链交付。发展中国家的公司可以通过使用支持数据的数字解决方案来克服从事国际贸易的高成本，从而帮助他们进行市场研究，制定战略决策并与全球客户保持联系。发展中国家的公司还能够获得技术成熟且价格具有竞争力的数字业务输入，而这些输入可能在国内市场上是无法获得的，例如法律，金融和会计服务，从而提高其全球竞争能力。所有这些机会都基于对数据的访问和跨边界移动。

根据亚太MSME贸易联盟（AMTC）的说法，数字技术的使用可以将MSME的出口成本降低多达40％（对于制造商）和82％（对于服务提供商）。AMTC成员已将跨境数据限制确定为MSME特别关注的四个关键监管问题之一，并认识到限制公司自由跨境自由移动数据能力的法律会影响互联网贸易的机会。联盟指出，如果较小的公司无法访问负担得起的计算和数据服务，则可以完全将其拒之门外（亚太MSME贸易联盟2018）。

创新和利用数字技术扩大经济机会

数字技术进步正在推动金融和电子支付领域的创新 肯尼亚基于移动电话的金融服务平台M-Pesa最近推出了一项服务，该服务允许其用户在全球范围内收发资金。M-Pesa是一种基于手机的付款和汇款服务，它依赖于数据的跨境转移。它“允许用户将钱存入手机中存储的帐户中，使用SMS技术将余额发送给其他用户（包括商品和服务的卖方），并用定金赎回定期的钱”（Jack and Suri，2010）。随着2018年11月M-Pesa Global的推出，用户可以向东非的其他用户发送和接收数字货币余额，可以通过Western Union和其他汇款服务在全球范围内收发货币，以及直接向选定国家/地区的银行账户转账（Safaricom，2018）。

一些传统的非洲金融机构也正在利用技术来扩大区域规模。Ecobank成立于1985年，位于多哥，目前在33个国家/地区设有分支机构，比任何其他非洲银行都多。南非标准银行在20个非洲国家/地区开展业务，而设在尼日利亚的非洲联合银行也有类似的区域覆盖范围。技术被认为是该地区扩张的主要因素。Ecobank可以集中设计和处理数据，即使没有物理设备也可以提供服务。Ecobank的移动应用程序拥有超过500万用户（Economist，2018年）。

行动应用程式和游戏

移动应用程序开发（即， “应用程序”），继续在世界各地的业务增长。腾讯，阿里巴巴等中国公司以及印度公司Jio，均跻身全球下载量最大的应用程序开发商之列。在不同的市场中，对可下载应用程序的需求也在增长，中国，巴西，印度和俄罗斯构成了全球前五名下载市场中的四个。全球各地的企业家正在为Apple和Android平台创建应用程序。

进步政策研究所（Progressive Policy Institute）的一项研究估计，越南在2015年全国范围内约有29,000个“应用程序经济”工作，是东盟地区最大的工作。对拉丁美洲的类似分析发现，2016年阿根廷在该领域拥有约33,250个工作岗位，包括大型技术公司，如MercadoLibre，Despegar，Globant和OLX。App Economy包括开发应用程序的人员以及销售人员，项目经理，数据库程序员和相关人员。越南的应用行业包括本地程序员和公司以及来自日本，美国和其他地方的外资公司（Mandel，2015年）。

在共享经济中促进业务发展的移动应用程序在发展中国家也迅速普及。新加坡公司Grab于2018年初收购了美国公司Uber在柬埔寨，印度尼西亚，马来西亚，缅甸，菲律宾，新加坡，泰国和越南的业务。印度尼西亚的Go-jek和印度的Ola是依赖于移动应用的其他示例能够在多个经济体中提供运输服务的同时集中处理用户数据的能力。

视听创新

USITC最近检查了数字音乐市场，其中包括流媒体或下载的内容，例如录制的歌曲，音乐会（现场和录制的），在线广播和播客。数字流媒体已经超越了所有其他音乐消费模式，成为音乐行业增长的最大推动力。与视频类似，技术的进步和不断变化的消费者习惯使音乐产业从传统的按歌曲和按专辑的模式发展为提供无限流内容的格式。智能手机的普及和支持大规模数据存储和传输的云技术的发展在很大程度上推动了这一变化。

非洲有几种区域音乐流媒体服务，包括姆多多（肯尼亚），斯派莱特（尼日利亚），iRoking（尼日利亚），蒂戈音乐（坦桑尼亚）和辛菲·非洲（南非）。这些平台专注于非洲地区的内容，并使本地音乐家能够接触到更多的观众。此类音乐流媒体平台依靠跨境数据流为用户提供内容。2018年11月，环球音乐集团与Boomplay达成了许可协议，Boomplay是一种快速增长的非洲音乐流媒体服务，可在尼日利亚，加纳，肯尼亚，坦桑尼亚，卢旺达，乌干达和赞比亚使用。Boomplay由Transsion Holdings拥有，后者是一家中国制造商，该公司于2018年超越三星成为非洲销量第一的智能手机公司。

新兴的监管挑战

数字化正在扩大贸易的规模，范围和速度，使公司能够将新产品和服务带给全球更多的数字连接客户。它还使公司（尤其是规模较小的公司）能够使用新的和创新的数字工具来克服增长障碍，帮助支付，促进协作，通过使用基于云的服务来避免对固定资产的投资以及使用诸如众筹。这种新经济的命脉是数据。

政府正在努力解决的一个关键问题是个人数据的处理。企业在其运营中使用不同类型的数据：公司数据，最终客户数据，人力资源数据，商人数据，通信数据和技术数据（仅举几例）。经合组织隐私框架将这些数据中的大部分视为“个人可识别”（并反映在许多国家法律中）为“与已识别或可识别个人（数据主体）有关的任何信息”。这意味着，如果一条数据或一组数据的一个方面是可识别的，则该数据的所有方面都将成为个人的。在不同司法管辖区中被认为是个人数据的定义相互矛盾（国家贸易委员会，2014年和2015年a）使界定什么是非个人的界限进一步复杂化。因此，从概念上讲，很难确定个人数据，而新兴法规可能会影响超出任何国家传统上认为是个人数据的数据。

除了对个人身份信息的定义不同以外，不同的制度还可能导致关于如何处理数据的不同规则。尽管围绕隐私标准已经达成了一些全球共识，例如在OECD准则中有所体现，但这种监管上的分散可能导致合规难度和成本增加。由于公司越来越依赖数据传输来支持其业务活​​动，因此贸易影响可能是巨大的，而且在许多情况下，此类数据传输与个人身份数据主体有关。国家贸易委员会（2015）重点介绍了公司使用个人数据的以下方式：

• 研究与开发越来越需要协调研究人员，科学家，设计师和IT专家在不同的地方工作，并共享想法，信息，原型和测试数据。 • 人力资源管理对于协调跨国活动很重要。人力资源管理过程中涉及的许多数据都是个人性质。 • 协调生产和供应链管理流程。在地理上分散的生产中执行总体控制和协调要求跨不同位置移动数据以组织商品和服务的输入流，与分包商和供应商合作以及处理内部运营。这尤其需要发送有关库存，销售，需求预测，订单状态，人力资源和生产计划的数据，其中许多数据可能与个人有关。 • 工厂内生产。随着生产的机械化程度越来越高，需要数据传输来指导机器人技术。在工作层上的传感器发送实时数据，然后可以对其进行分析并采取行动。这种工厂内生产越来越需要包含个人信息的数据的传输：与机器人（所谓的“ cobots”）一起工作的员工在行动中使用的数据需要被传输。就农业供应链而言，企业越来越多地与消费者共享有关从事农产品生产和交付过程的人员的信息。 • 销售和售后。公司一直在寻找客户，他们经常依靠从以前的客户或研究人员那里收集的广告和数据。越来越多的公司开始专注于售后服务，而要提供有效的售后服务，则需要对所售产品的性能进行监控，以进行维护，修理和备件处理。消费者对所售产品使用情况的交互也涉及一个组件，其中涉及移动数据。

除了担心隐私之外，敏感的业务数据也对恶意行为者具有吸引力，并且政府正在积极考虑制定法规，最佳实践，标准和框架以增强安全性。无论是保护个人数据还是其他对商业敏感的数据，一种方法是禁止其输出，但前提是本地存储和处理的风险较小。实际上，情况恰恰相反：发达的流程和技术，使专门的专业知识在网络安全方面具有规模经济，通常使国外的存储和处理能力优于许多本地市场。

鉴于公司需要跨境移动数据以有效参与数据存储，处理和分析的数字生态系统，因此，与隐私和安全性相关的各种法规要求有时甚至是相互冲突的法规要求，对于企业而言是持续而紧迫的挑战。政府和公司。在许多方面，挑战与物理产品的安全性或可靠性无异，长期以来，贸易规则一直在努力寻求提供可行的解决方案以实现贸易：国际标准可以在可能的情况下为产品或产品提供共同的基准。服务必须满足才能进行交易。

如果国家标准基于不同的价值观或缺乏国际共识而出现差异，则可以在经济体之间建立确保尊重国家要求并可以强制执行国家要求的机制，即所谓的“互操作性制度”。为了安全起见，公司现在可以采用许多ISO标准来证明它们符合共识最佳实践。隐私权制度的发展更加自主，但是已经出现了一些互操作性制度来应对贸易挑战，其中最引人注目的是美国和欧盟之间的隐私权保护以及APEC跨境隐私权规则系统。努力确保此类机制在贸易规则下具有公认的地位-与标准和相互承认安排的地位类似-是推进此问题的一种可能方法。

结论

诸如互联网之类的数字基础设施在全球范围内发展，但在一个国家之间边界和监管差异仍然存在的世界中，它们对国内和国际政策提出了挑战。要获得数字化对贸易的好处，将越来越需要就确保数据和其他横向问题不同监管制度具有互操作性的方法进行国际对话。贸易协定承认缔约方的管制权，但也力求确保这种管制以透明的方式实现，以非歧视性的方式适用，并且不会对贸易造成不当负担。

补充正在进行的有关电子商务和数字贸易的雄心勃勃的协议的谈判。重要的是，所有WTO成员，无论是否参加这些谈判，都必须了解跨境数据流的各种贸易影响以及对所面临挑战的政策回应。这项工作的下一步可能包括邀请国际组织，如经合组织和亚太经合组织，在今后的反恐委员会会议上介绍其在这一领域的最新工作。CTS还可以检查正在开发的以最小贸易限制的方式解决隐私问题的机制，从而在保持合法公共政策目标的同时促进贸易繁荣。

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